Pourquoi les chemins de fer japonais sont si performants

• La propriété privée et la concurrence entre de nombreuses entreprises se sont installées conjointement, créant une structure où les opérateurs ferroviaires développent à la fois l’exploitation des lignes et la fabrication de la ville afin de faire croître simultanément revenus et demande
• Les compagnies ferroviaires ont construit, le long de l’axe des lignes, un portefeuille d’activités annexes comprenant logements, commerces, loisirs et hôpitaux, renforçant à la fois leur base d’usagers et leur stabilité financière grâce au transit-oriented development
• La force du rail japonais tient moins à une très forte densité résidentielle qu’à de gigantesques cœurs urbains et à l’efficacité spatiale du rail, soutenus par une grande liberté d’usage du sol et par le land readjustment pour le développement autour des gares et l’extension des lignes
• La voiture est elle aussi largement utilisée, mais la privatisation du stationnement et un système routier autofinancé répercutent plus directement le coût des véhicules particuliers dans les prix, plaçant rail et automobile en concurrence sur des bases plus équilibrées que dans d’autres pays
• La privatisation de la JNR, l’intégration verticale, ainsi qu’une combinaison de plafonds tarifaires généreux et de subventions au capital ont accru productivité et rentabilité, posant les bases de ce qui a fait du rail japonais le système ferroviaire le plus solide du XXIe siècle

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Les compagnies ferroviaires du Japon

• La caractéristique institutionnelle la plus marquante du réseau ferroviaire japonais est sa structure de propriété privée et de concurrence entre de nombreuses entreprises ; aujourd’hui, les chemins de fer sont presque entièrement exploités par des sociétés privées qui se partagent le marché
  • Le rail a été introduit au Japon en 1872 durant l’ère de la Meiji Restoration, puis, comme dans d’autres pays occidentaux au début du XXe siècle, une nationalisation a eu lieu avec la création des Japanese National Railways, ou JNR
  • Mais le Japon s’est distingué en ne nationalisant essentiellement que les grandes lignes jugées d’importance nationale, tout en continuant d’autoriser de nouveaux chemins de fer privés
• De 1907 jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, un boom des chemins de fer électriques privés a accompagné l’urbanisation rapide ; à l’origine, ils ressemblaient aux interurbans américains, c’est-à-dire à des tramways électriques interurbains
  • Aux États-Unis, les réseaux comparables ont presque tous disparu, tandis qu’au Japon ils se sont intégrés et que les lignes légères de tramway ont progressivement évolué vers un réseau ferroviaire lourd interurbain
• Parce que ces entreprises étaient privées dès leur création, on les appelle les legacy private railways ; on en compte 8 dans la région métropolitaine de Tokyo, 5 dans celle d’Osaka–Kobe–Kyoto, 2 à Nagoya, 1 à Fukuoka, ainsi que des dizaines de petits opérateurs ailleurs
  • Dans les trois plus grandes aires métropolitaines, ces opérateurs possèdent près de la moitié des voies et des gares, et la majorité en nombre de voyageurs
  • Le plus grand d’entre eux, Kintetsu, exploite non seulement des services urbains mais aussi un réseau interurbain reliant Osaka à Nagoya
• Il existe aussi une concurrence frontale entre compagnies privées ; le cas le plus extrême est celui de la demande pendulaire entre Osaka et Kobe, où trois lignes se font concurrence en parallèle, certaines sections étant séparées de moins de 500 mètres
• De son côté, le rail national était géré par la JNR qui, après-guerre, a construit le Shinkansen et exploité des lignes de banlieue et de longue distance à l’échelle nationale ; mais en 1988, l’essentiel a été privatisé et divisé en six monopoles régionaux pour les voyageurs et une entreprise nationale unique pour le fret
  • L’ensemble est appelé le JR Group
• Il en résulte au Japon une diversité institutionnelle où coexistent les 6 sociétés JR héritées du rail national, 16 grandes entreprises legacy toujours privées, de nombreux petits chemins de fer, ainsi que des métros, monorails et tramways parfois privés, parfois détenus par des collectivités locales
• Au sein de cette pluralité, un modèle économique commun s’est imposé : l’idée centrale d’un chemin de fer qui construit la ville

Urbanisme piloté par le rail

• Une infrastructure de transport peut récupérer une partie de la valeur qu’elle crée via les tarifs de déplacement, mais elle récupère difficilement les bénéfices produits à destination ; à cause de ces externalités du transport, le libre marché seul tend donc à sous-fournir ce type d’infrastructure
• Le Japon a en partie atténué ce problème en permettant aux compagnies ferroviaires de mener largement des activités hors ferroviaire, Tokyu étant le cas emblématique
  • Tokyu exploite non seulement trains et bus, mais aussi des logements qu’elle construit elle-même, des bureaux, des hôpitaux, des supermarchés, des complexes mêlant musées, théâtres et cinémas, des parcs d’attractions et même des résidences pour retraités
  • Grâce à sa structure de propriété, l’entreprise peut internaliser les effets positifs que le rail apporte à ces actifs et services
• Le président de Tokyu définissait son entreprise non comme une compagnie ferroviaire, mais comme une entreprise de fabrication de la ville ; contrairement aux compagnies ferroviaires de tradition européenne, qui se contentent de relier des villes via des terminaux, l’idée est ici de créer d’abord la ville puis de la connecter par des gares et des lignes
• Ce modèle a été pionnier dans les années 1950 chez Hankyu Railways, à partir de son réseau reliant le centre d’Osaka aux banlieues nord, à Kyoto et à Kobe
  • Son fondateur, Kobayashi Ichizo, a d’abord construit des logements suburbains et un grand magasin en terminus, puis a développé une station thermale, un zoo, la troupe entièrement féminine Takarazuka Revue, ainsi qu’un service de bus raccordé aux gares
  • D’autres entreprises l’ont ensuite imité ; Tokyo Disneyland est une collaboration entre Disney et Keisei Railway, et Hanshin à Osaka possède l’équipe de baseball des Hanshin Tigers
• Toutes les compagnies ferroviaires privées japonaises sont bénéficiaires sur leur activité ferroviaire de base, mais les revenus du rail ne représentent généralement que le premier poste du chiffre d’affaires ou une légère majorité, le reste provenant d’un portefeuille d’activités annexes
  • Il existe une synergie financière entre les flux de trésorerie tarifaires, stables mais peu spectaculaires, et les activités immobilières et commerciales, plus rentables mais aussi plus risquées
  • Les activités annexes attirent également habitants et emplois le long du corridor ferroviaire, ce qui renforce la base même de clientèle du rail
• Ce cercle vertueux a été rendu possible par le transit-oriented development, et la réglementation japonaise très souple sur l’usage du sol facilite à la fois la construction de nouveaux quartiers le long des lignes et la densification des centres-villes
  • Les navetteurs accèdent plus facilement au centre, tandis que les centres offrent davantage de destinations, ce qui renforce encore la demande ferroviaire
• Le rail coûte cher à construire, mais une fois en place il peut transporter bien plus de personnes qu’une route de taille comparable ; il est donc particulièrement avantageux dans les villes denses
  • En 2019, la seule ville des États-Unis où la part modale du rail dépassait celle de l’automobile était New York City
  • Manhattan concentre 2,5 millions d’emplois, 2 millions d’habitants et 50 millions de visites touristiques sur 59 km²
• L’affinité du Japon avec le rail ne vient pas d’une très forte densité résidentielle, mais de cœurs urbains gigantesques et extrêmement denses
  • Les villes japonaises présentent parmi les plus faibles densités résidentielles d’Asie, et la majorité des Japonais vivent dans des logements comprenant aussi des maisons individuelles
  • La densité de population pondérée de l’aire urbaine de Tokyo est même inférieure à celle de plusieurs villes européennes comme Paris, Madrid ou Athènes
  • Les banlieues japonaises sont basses et majoritairement résidentielles ; elles peuvent être un peu plus denses que celles des États-Unis, mais restent d’un niveau tout à fait courant en Europe du Nord
• En revanche, les centres de Tokyo ou d’Osaka présentent une densité d’un type absent d’Europe et d’Amérique du Nord, avec leurs zakkyo buildings, centres commerciaux souterrains, commerces sous voies ferrées, galeries couvertes, places de gares surélevées et urbanité verticale
  • Pour acheminer des millions de navetteurs et de clients vers des centres si compacts, l’efficacité spatiale du rail est particulièrement précieuse
• Cette structure n’est pas le résultat d’un master plan cohérent du type Finger Plan de Copenhague ou Trinary System de Curitiba
  • Dans l’après-guerre, l’opinion japonaise soutenait au contraire la dispersion vers les périphéries rurales et suburbaines, les greenbelts, les motorways et les new towns
• C’est plutôt le fonctionnement du système japonais de planification urbaine qui a permis la diversité et l’adaptabilité autour du rail
  • Depuis 1919, le pays dispose d’un système national standardisé de zoning, mais bien plus permissif que les dispositifs occidentaux de contrôle du développement
  • Les autorités n’avaient ni particulièrement voulu ni recherché des centres hyperdenses, mais elles ne les ont pas empêchés non plus
• Cette liberté de zonage a été renforcée par le land readjustment, qui a concerné 30 % des terrains urbains japonais
  • Il suffit de l’accord des deux tiers des résidents et propriétaires d’une zone pour la replanifier, avec possibilité d’acquisition forcée et de démolition au profit des équipements et des infrastructures
  • D’abord utilisé pour organiser l’urbanisation de terres agricoles, le dispositif a ensuite été adapté à la requalification de zones déjà urbanisées et à la construction de tours
• L’histoire des compagnies ferroviaires privées peut aussi se lire comme celle d’une succession de land readjustment projects : de la construction des lignes entre les deux guerres au doublement des voies, à l’allongement des quais et au réaménagement des quartiers de gare après-guerre, tout cela a été rendu possible par une acquisition foncière coopérative avec les acteurs locaux et les propriétaires
• Le plus grand exemple est la Tokyu Den’en Toshi Line, planifiée en 1953 pour desservir des zones rurales du sud-ouest de Tokyo, et développée via l’une des plus vastes séries d’opérations de land readjustment de l’histoire japonaise
  • 3 100 hectares ont été concernés sur 30 ans
  • Seulement 36 % ont servi au développement résidentiel et commercial, 20 % aux forêts et aux parcs, 17 % aux routes, et une part importante du reste aux voies d’eau
  • La population de la zone concernée est passée de 42 000 habitants en 1954 à plus de 500 000 en 2003
• La Den’en Toshi Line relie les banlieues aisées du sud-ouest au principal pôle immobilier de Tokyu près de Shibuya, aujourd’hui la deuxième gare la plus fréquentée au monde ; grâce à cela, Tokyu est devenue la plus grande compagnie ferroviaire privée du pays en chiffre d’affaires comme en nombre de voyageurs
  • Le gouvernement japonais et le monde académique considèrent généralement cette ligne comme le meilleur transit-oriented development corridor du Japon
• Cela dit, le modèle rail-construction de la ville n’explique pas à lui seul toute la prospérité du rail japonais ; en Europe, les activités immobilières des compagnies ferroviaires ont souvent été interdites, mais aux États-Unis et au Canada cette pratique était répandue aux XIXe et au début du XXe siècle
  • Malgré cela, le rail voyageurs y a tout de même sombré au milieu du XXe siècle
  • Une partie de la différence vient du fait que le Japon n’a pas accordé à l’automobile le même niveau de subventions implicites que les gouvernements occidentaux

L’intégration du coût de l’automobile dans les prix

• Le Japon est le pays de Toyota, Nissan et Honda, mais ce n’est pas une utopie anti-voiture ; il dispose d’excellentes autoroutes et, à l’échelle nationale, une petite majorité des déplacements se fait en voiture
  • Simplement, l’automobile et le mode de vie centré sur elle sont mis en concurrence avec le rail dans des conditions plus équilibrées
• Le Japon est l’un des rares pays à avoir privatisé le stationnement, contrairement à l’Europe et à l’Amérique du Nord où les collectivités possèdent la voirie et autorisent souvent le stationnement sur rue à bas prix ou gratuitement
  • Le stationnement sur voie publique et sur trottoir y est illégal sans autorisation spéciale
  • Avant d’acheter une voiture, il faut prouver qu’on dispose, en propriété ou en location, d’une place privée réservée pour la nuit
• Puisque le stationnement sur terrain public est interdit, les collectivités n’ont pas à craindre qu’un déficit de stationnement privé dans un projet entraîne un débordement massif sur rue ; elles n’ont donc pas de raison d’imposer des minimums de stationnement aux opérations immobilières
  • Le marché détermine ainsi si l’usage le plus précieux d’un terrain privé est ou non le stationnement
  • Dans les zones rurales, suburbaines ou les petites villes où le foncier est abondant, le stationnement privé est nombreux ; dans les centres, il cède la place à d’autres usages
• Selon Donald Shoup, le centre de Tokyo compte 23 places de stationnement par hectare et 0,04 place par emploi, contre 263 et 0,52 à Los Angeles
  • Même Manhattan, pourtant l’endroit le plus dense d’Amérique du Nord et celui où la motorisation est la plus faible, tourne autour de 60 places par hectare
• Les routes japonaises sont censées être autofinancées ; les autoroutes sont exploitées par des organismes publics autonomes comparables aux autorités statutaires qui géraient routes et canaux britanniques de 1660 à la fin des années 1800, avec un financement par péage
  • La taxe d’immatriculation affectée à la construction et à l’entretien des routes locales représente l’équivalent de 3 % du budget de l’État japonais
• Ces mesures visaient à financer la grande expansion routière des années 1950, et non directement à décourager l’usage de la voiture ; elles ont néanmoins fait en sorte qu’une large part des coûts cachés du véhicule individuel soit supportée par son utilisateur
  • Le ménage moyen de l’aire métropolitaine de Tokyo dépense ainsi 71 000 yens par an en transports publics, contre 210 000 yens pour l’achat et l’entretien d’une voiture

Privatisation

• Les privatisations ferroviaires au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande, en Argentine et en Suède ont fait l’objet d’évaluations contrastées, et tous ces pays sauf la Suède ont même adopté ensuite des mesures de retour en arrière ; au Japon, en revanche, le succès a été suffisamment net pour conduire ensuite à la privatisation des métros de Tokyo et d’Osaka
• Après-guerre, la JNR a aussi connu de vraies réussites : construction du Shinkansen, électrification et doublement des grandes lignes, quadruplement des voies d’accès des grandes métropoles, ajout de lignes circulaires urbaines et de contournements fret
  • Mais deux problèmes majeurs ont fini par l’emporter
• Le premier problème était politique
  • Dans de nombreux pays, la montée de l’automobile a conduit à fermer les lignes voyageurs les moins rentables ; au Japon, le Parti libéral-démocrate au pouvoir dépendait des circonscriptions rurales, et le pork-barrel politics a permis de les maintenir
  • Une « rail tribe » menée par les élus ruraux a empêché la JNR de s’adapter à la motorisation de masse
  • Résultat, la JNR n’a pas pu supprimer des services ruraux et fret coûteux pour peu de bénéfices, et a même continué à construire de nouvelles lignes rurales déficitaires que l’on appelait en japonais Gaden-intetsu
• Le second problème venait du travail organisé
  • Les syndicats japonais sont généralement réputés modérés et responsables, ce qui vaut aussi globalement pour ceux des legacy private railways
  • Mais les syndicats de la JNR étaient extrêmement combatifs, convaincus qu’un employeur public ne ferait jamais faillite ; la grande grève de 1973 a même provoqué des émeutes de navetteurs
• Les syndicats ferroviaires imposaient une surabondance de personnel sur les lignes urbaines rentables, à rebours de ce qui se passait à l’étranger et chez les opérateurs privés japonais, qui réduisaient leurs besoins de main-d’œuvre grâce à la hausse des salaires et à l’automatisation de la signalisation et de la billetterie
  • Ainsi, 78 % des coûts de la JNR étaient liés au travail, contre 40 % pour les autres compagnies ferroviaires japonaises
  • Le salarié moyen du privé ferroviaire était 121 % plus productif qu’un salarié de la JNR
• Au début des années 1980, seules 7 des 200 lignes de la JNR étaient rentables ; l’État a repoussé les vraies réformes en accumulant la dette, en réduisant l’investissement dans les nouvelles lignes urbaines, en doublant les tarifs par rapport aux lignes privées comparables et en augmentant les subventions
  • Les subventions annuelles ont fini par atteindre l’équivalent du coût total du Shinkansen
• En 1982, le Premier ministre Yasuhiro Nakasone a lancé la privatisation du rail
  • Contrairement à d’autres pays, le Japon est revenu au modèle traditionnel du chemin de fer privé des XIXe et début XXe siècles, avec des groupes régionaux verticalement intégrés possédant voies, trains, gares et dépôts
• Les avantages de l’intégration verticale sont importants
  • Le rail est un système fermé qui doit être planifié comme un tout
  • Un changement d’horaire en gare A peut affecter la gare Z, et l’introduction de nouveaux trains plus rapides peut nécessiter des modifications d’infrastructure et une réécriture complète des horaires pour atteindre la vitesse maximale
  • Quand plusieurs services partagent les mêmes voies, la complexité augmente encore, et il faut une conception d’horaires très fine afin d’utiliser au maximum l’infrastructure disponible sans propager les retards
• L’effet le plus visible de la privatisation a été une hausse massive et immédiate de la productivité du travail et de la rentabilité par rapport aux legacy private railways
  • Cette évolution avait commencé avant même la privatisation, car sa simple perspective avait renforcé la position du gouvernement dans les négociations syndicales et imposé la fermeture de lignes rurales
• Après une première amélioration majeure entre 1982 et 1990, la tendance générale à la hausse de productivité s’est poursuivie ; sur cette période, les effectifs ont été réduits de plus de moitié, 83 lignes déficitaires ont été fermées et la dette de la JNR a été transférée à une holding
• Le deuxième grand avantage de la privatisation a été de permettre aux sociétés JR d’imiter le modèle rail-construction de la ville
  • JR East possède deux marques de centres commerciaux, une station de ski, une chaîne de cafés et même une société de boissons pour distributeurs automatiques
  • En parallèle, l’activité ferroviaire n’a pas été négligée : nouvelles lignes à grande vitesse et tunnels urbains, modernisation des gares, déploiement dans les années 1990 des smart cards à paiement par simple tap, etc.

Régulation

• L’industrie ferroviaire japonaise n’est pas le produit d’un pur libre marché ; en dehors des règles de sécurité et d’activité, deux instruments de politique publique dominent : les plafonds tarifaires et les subventions d’investissement
• Le contrôle des prix est souvent cité comme un exemple d’intervention publique maladroite, et les fameux trains bondés de Tokyo sont bien un symptôme d’une sous-tarification en heure de pointe
• Le rail est substituable au bus, à la voiture ou à l’avion, mais pas parfaitement identique ; il dispose donc d’un certain pouvoir de marché, et l’histoire montre que les monopoles publics comme privés ont souvent produit des prix élevés et un mauvais service
  • C’est pourquoi, avant la Première Guerre mondiale, les chemins de fer monopolistiques privés occidentaux étaient souvent soumis à un contrôle des prix
  • De nombreux réseaux de streetcars américains étaient eux aussi exploités dans le cadre de franchises urbaines à prix contrôlés sur le long terme
• Si les plafonds tarifaires avaient été trop bas, le rail japonais se serait effondré, comme ce fut le cas de nombreux transports collectifs occidentaux après la Première Guerre mondiale
  • Mais dans le Japon d’après-guerre, le système de plafonds tarifaires a été fixé de manière généreuse
  • Le dispositif est explicitement conçu pour maintenir la rentabilité par passager, ce qui incite les entreprises à maximiser la fréquentation
  • C’est aussi ce qui fournit la légitimité politique du système privatisé, nécessaire au maintien de subventions d’investissement
• Durant la longue période de déflation de 1992 à 2022, il était fréquent que les opérateurs pratiquent des tarifs inférieurs au plafond, et la valeur réelle des billets ferroviaires a continué d’augmenter
  • Le plafond est fixé à partir de la structure moyenne de coûts de tous les opérateurs d’une même région ; une entreprise comme Tokyu, dont les coûts sont inférieurs à la moyenne, peut donc facturer en dessous du plafond afin de conserver son avantage concurrentiel, de limiter le mécontentement du public et de maximiser les flux vers ses activités annexes
• En dehors des plafonds tarifaires, les chemins de fer sont libres de décider eux-mêmes de leurs horaires, schémas de service et opérations quotidiennes, qui relèvent d’un savoir-faire hautement technique
  • Un contraste frappant avec l’ingérence politique sur les lignes d’Amtrak
• Des subventions publiques finement conçues jouent aussi un rôle utile
  • Les chemins de fer japonais ne reçoivent pas de subventions pour les coûts d’exploitation quotidiens, mais ils bénéficient de prêts et d’aides publiques pour les investissements en capital
  • Ces subventions sont généralement liées à des priorités publiques comme l’accessibilité pour les personnes handicapées ou le renforcement parasismique, ou à des projets à fortes externalités que l’entreprise ne peut pas facilement internaliser, comme la suppression de passages à niveau, la mise en viaduc de lignes ferroviaires de surface ou celle de tramways
  • En général, les gouvernements préfectoraux abondent à hauteur de la contribution de l’État central
  • Les grands projets de construction neuve sont souvent soumis à des mécanismes de lease back ou de remboursement de dette supposés être couverts par les recettes tarifaires

La formule d’un rail performant

• Les compagnies ferroviaires japonaises ont massivement investi dans l’immobilier, finançant souvent les lignes grâce à la vente de terrains résidentiels autour de nouvelles gares
  • Grâce à une politique spatiale souple, ce type de développement a été facile, tout comme la densification des centres où convergent les lignes radiales
• Les compagnies ferroviaires sont généralement des monopoles régionaux verticalement intégrés qui possèdent foncier, voies et matériel roulant, définissent les horaires et emploient directement leur personnel
• L’État a exercé un contrôle pour empêcher les abus de monopole, mais en le calibrant avec prudence afin de laisser assez de profit pour maintenir l’incitation à investir
• Les subventions d’investissement sont ciblées sur certains biens publics que l’exploitation commerciale ordinaire tendrait à négliger
• Cette combinaison décrit le Japon d’aujourd’hui, mais elle décrivait aussi les États-Unis du XIXe siècle, ce qui contredit l’idée selon laquelle l’individualisme américain prédestinait ce pays à l’automobile tandis que le communautarisme japonais le prédestinait au rail
• Elle met aussi sous pression l’idée que le déclin du rail serait une conséquence inévitable de l’automobile
  • Tous les pays ont traversé la transition automobile du XXe siècle, et toutes les industries ferroviaires ont dû y répondre
  • Mais la qualité de cette réponse a été très largement déterminée par les politiques publiques
• Depuis les années 1920, les chemins de fer occidentaux ont vu leur compétitivité face à l’automobile bridée par un zoning limitant la densité, des contrôles de prix excessifs, la nationalisation et des privatisations avec séparation verticale
• En conservant puis en restaurant les institutions qui avaient façonné son premier système ferroviaire au XIXe siècle, le Japon a bâti le système ferroviaire le plus puissant du XXIe siècle